Lorsqu’une ville ou un arrondissement désire procéder à un changement de zonage, une loi provinciale, la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme impose à l’administration municipale un processus d’approbation référendaire qui inclut, entre autres, une consultation publique et l’ouverture d’un registre que peuvent signer les citoyens visés qui s’opposent à ce changement. Lorsqu’un certain nombre de signatures est atteint, l’arrondissement doit tenir un référendum sur la question ou abandonner son projet.
Par ailleurs, à Montréal, la Charte montréalaise des droits et responsabilités (CMDR) contient l’engagement suivant :
Article 16 « Aux fins de promouvoir la participation des citoyennes et des citoyens aux affaires de la Ville, la Ville de Montréal s’engage à :
a) promouvoir la participation publique et, à cet effet, fournir aux citoyennes et aux citoyens des informations utiles, énoncées dans un langage clair, et soutenir des pratiques de communication appropriées;
[…]
c) s’assurer du caractère crédible, transparent et efficace des consultations publiques par l’adoption et le maintien de procédures à cet effet; »
La plainte
Un arrondissement avait organisé une consultation publique relativement à son projet de refonte globale de l’ensemble de ses règlements d’urbanisme. Cette refonte incluait de nombreux projets de changement de zonage :
• 60 projets de changement de zonage étaient inclus dans un règlement unique. Le nombre de signatures requises au registre, pour s’opposer à ces changements, n’a pas été atteint et, par conséquent, ils ont été adoptés, sans consultation additionnelle (référendum);
• 11 autres projets de changement de zonage avaient été exclus de ce règlement unique et ont donc fait l’objet d’un processus de consultation distinct.
Un citoyen s’est plaint de la façon dont cette consultation publique avait été menée et, plus particulièrement, du fait que plusieurs changements de zonage avaient été inclus dans un seul projet de règlement. Selon lui, les citoyens avaient difficilement pu comprendre la portée et l’impact du règlement dans leur secteur de résidence.
Portée de la consultation
L’approche retenue par l’arrondissement, dans ce dossier, n’était pas illégale en soi. La loi n’exige pas, en effet, que chaque changement de zonage fasse l’objet d’un projet de règlement distinct.
Mais il nous est apparu que le fait d’inclure dans un même projet de règlement un nombre important de changements de zonage avait eu pour effet de rendre difficile, pour les citoyens, l’identification des changements de zonage susceptibles de les affecter. De plus, étant donné le large territoire visé par les changements de zonage regroupés dans un même projet de règlement, le nombre de signatures requises, pour s’y opposer, était très élevé.
Après enquête, notre bureau a émis l’avis que :
• La décision de traiter distinctement 11 projets de changement de zonage était appropriée, compte tenu de l’impact possible de ces changements sur les résidents des secteurs concernés;
• L’arrondissement aurait dû traiter séparément un plus grand nombre de tels projets, i.e. tous les changements de zonage susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement immédiat de résidents;
• Les citoyens auraient ainsi été mieux informés et ils auraient pu identifier plus facilement les dispositions susceptibles de les affecter. Il aurait aussi été plus facile pour eux de s’y opposer. Le risque qu’il y ait confusion ou que des projets de changement de zonage passent inaperçus auraient également été atténués.
Un exemple concret de confusion
Dans un secteur donné, l’arrondissement désirait réduire le nombre d’étages autorisés pour d’éventuelles constructions.
Ce projet de changement de zonage avait initialement été présenté dans un projet de règlement distinct. Un nombre suffisant de citoyens s’y étant opposés, l’arrondissement devait ouvrir un registre sur ce projet spécifique et, selon les résultats, possiblement tenir un référendum.
Ce même projet de changement de zonage a été repris dans le projet de règlement global et il a donc été adopté, malgré l’opposition qui avait été exprimée par les citoyens à l’égard du premier règlement.
L’inclusion, dans le projet global, d’un changement de zonage déjà contesté par les citoyens nous est apparue problématique.
L’arrondissement a reconnu l’erreur et s’est dit prêt à rétablir les anciennes règles de zonage à condition qu’il lui soit démontré que c’était bien là le souhait de la majorité des résidents concernés. Il doutait que cette majorité souhaite vraiment le rétablissement des anciennes règles permettant la construction d’édifices plus élevés alors que les nouvelles règles étaient moins susceptibles de nuire à leur milieu de vie : ensoleillement, stationnement, circulation, etc.
L’arrondissement ne voulait pas s’engager dans un processus de dépenses et de démarches inutiles, si le résultat ultime ne devait pas changer. Cette approche nous est apparue raisonnable.
Qualité, clarté et accessibilité de l’information offerte
Notre bureau a également informé l’arrondissement de plusieurs lacunes quant à l’information mise à la disposition des citoyens aux différentes étapes de sa consultation publique.
La Politique de consultation et de participation publiques de la Ville de Montréal prévoit que l’administration devrait : « avant toute consultation, produire et communiquer une information complète, objective, pertinente, conviviale et accessible sur la politique, le projet ou le programme qui en fait l’objet ».
Nous avons donc soumis à l’arrondissement que :
• Afin de bien informer les citoyens et favoriser leur participation, il aurait été souhaitable que tous les documents complémentaires aux projets de règlements inclus dans la refonte soient mis à leur disposition, dès le début du processus, en même temps que les textes de ces règlements;
• Compte tenu de la complexité de cette refonte, il aurait aussi été préférable d’offrir aux citoyens, dès le début du processus, un document de vulgarisation expliquant, dans un langage clair et accessible :
o les objectifs de cette refonte, ses grandes orientations et ses impacts;
o le détail des projets de changement de zonage intégrés dans la refonte et la procédure applicable pour les contester;
• Tous les documents pertinents auraient dû être disponibles sur le site Web de l’arrondissement ET dans tous les points de service où la documentation initiale avait été rendue disponible.
Conclusion
L’arrondissement a bien accueilli nos commentaires et confirmé son intention de mettre en œuvre l’ensemble de nos suggestions lors de ses consultations publiques futures. Cette ouverture est conforme à l’approche que nous favorisons : l’amélioration continue des processus de l’administration municipale. Le plaignant s’est déclaré satisfait des résultats.